Nos encontramos ante lo que los juristas, filósofos y sociólogos han dado en llamar “sociedad del riesgo” que se enfrenta a nuevos peligros provocados no por la naturaleza, sino por las tecnologías que hemos creado precisamente para dominarla y obtener de ella los servicios que nos presta.
En este escenario, el Derecho Medioambiental se enfrenta a dos grandes retos. Primero hacer compatible el desarrollo industrial o económico con la preservación del medio ambiente, de forma que el progreso se realice de forma sostenible. Otro de los retos es decidir qué riesgos de los que sin duda representa el progreso industrial y tecnológico podemos admitir y, una vez aceptados, gestionar esos riesgos.
Para hacer frente a estos retos de forma coordinada, el análisis y la gestión de los riesgos derivados de posibles accidentes, tanto naturales como humanos, debe incluirse en los procedimientos de evaluación ambiental o en los procesos de planificación del espacio y la utilización del suelo.
Así lo reconoció la Comisión Europea en su Comunicación “Un enfoque comunitario para la prevención de catástrofes naturales y de origen humano” en el año 2009, donde ponía de manifiesto la vulnerabilidad creciente ante las catástrofes derivada de una utilización del suelo cada vez más intensiva, del desarrollo industrial, la expansión urbana y la construcción de infraestructuras. Entre 1990 y 2007 la Unión Europea asistió a un notable aumento del número y la gravedad de las catástrofes naturales y de origen humano. Esto hacía necesario articular un enfoque comunitario para la prevención y gestión de estas catástrofes. En concreto, la Comisión recomendó examinar si la evaluación de impacto ambiental de los diferentes proyectos abordaba suficientemente los efectos directos e indirectos en la prevención de los riesgos de catástrofe. Ese examen debía hacerse teniendo en cuenta, entre otras cosas, la experiencia en prevención adquirida hasta la fecha en sectores específicos, que podría utilizarse más ampliamente, citando expresamente como ejemplo la Directiva Seveso (Directiva 96/82/CE, SEVESO I) que incluía disposiciones sobre planificación de la ocupación del suelo, informes de seguridad y planes de emergencia.
Esta Comunicación fue el origen, entre otras, de la Directiva 2014/52/UE por la que se modifica la Directiva 2001/92/UE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que reforzó el enfoque de la evaluación ambiental como instrumento preventivo y que reconoció la necesidad de tomar medidas preventivas respecto a determinados proyectos por su vulnerabilidad ante accidentes graves o catástrofes naturales al objeto de garantizar un alto nivel de protección del medio ambiente. Para evitar duplicidades y ahorrar burocracia innecesaria, ha de ser posible utilizar toda la información disponible y obtenida a través de las evaluaciones de riesgo efectuadas de conformidad con la legislación de la Unión, como la Directiva SEVESO, por ejemplo. Pero, además, fue también determinante para la modificación de la propia normativa SEVESO, dando lugar a la llamada Directiva SEVESO II que al contrario que la primera, que estaba más enfocada hacia la protección de las personas, refuerza la protección el medio ambiente ante los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.
Esta Directiva fue traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 9/2018 de 5 de diciembre, por la que se modifica la ley 21/2013 de Evaluación Ambiental. Esta Ley refuerza el carácter preventivo de la Evaluación de Impacto Ambiental. En la propia Exposición de motivos adelanta este carácter que impregna todo el texto de la norma: “La Evaluación ambiental resulta indispensable para la protección del medio ambiente. Facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de los planes y programa. Y a través de la evaluación de proyectos, garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos de corrección o compensación”.
De hecho, esta Ley incorpora una definición más completa del Estudio de Impacto Ambiental “Documento elaborado por el promotor que acompaña al proyecto e identifica, describe, cuantifica y analiza los posibles efectos sobre el medio ambiente derivados o que puedan derivarse del proyecto así como la vulnerabilidad del proyecto ante accidentes graves o de catástrofes, el riesgo de que se produzcan dichos accidentes graves o catástrofes y el análisis delos probables efectos adversos significativos en el medio ambiente en caso de ocurrencia. También analiza las diversas alternativas razonables técnica y ambientalmente viables y determina las medidas necesarias para prevenir, corregir y, en su caso, compensar, los efectos adversos sobre el medio ambiente” (artículo 5.c)).
También ha añadido las definiciones de lo que ha de entenderse por vulnerabilidad, catástrofe o accidente grave:
- Vulnerabilidad del proyecto: características físicas de un proyecto que pueden incidir en los posibles efectos adversos significativos que sobre el medio ambiente se puedan producir como consecuencia de un accidente grave o una catástrofe. (Art. 5.3 f)
- Accidente grave: suceso, como una emisión, un incendio o una explosión de gran magnitud, que resulte de un proceso no controlado durante la ejecución, explotación, desmantelamiento o demolición de un proyecto, que suponga un peligro grave, ya sea inmediato o diferido, para las personas o el medio ambiente. (Art. 5.3.g)
- Catástrofe: suceso de origen natural, como inundaciones, subida del nivel del mar o terremotos, ajeno al proyecto que produce gran destrucción o daño sobre las personas o el medio ambiente. (Art.5.3.h)
- El análisis de vulnerabilidad del proyecto ante accidentes graves o catástrofes está presente igualmente en la fase preliminar del proceso de evaluación ambiental, que viene constituida por la solicitud del promotor a la Administración del llamado Documento de Alcance. Cuando se solicite, ha de ir acompañado de un documento inicial del proyecto que incluya, entre otros requisitos mínimos, un análisis preliminar del proyecto ante riesgos de accidentes graves o catástrofes (Art. 34.2)
El contenido del estudio del Estudio de Impacto ambiental está regulado en el Artículo 35, que recogerá como mínimo y entre otros documentos:
c) Identificación, descripción, análisis y, si procede, cuantificación de los posibles efectos significativos directos o indirectos, secundarios, acumulativos y sinérgicos del proyecto sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el medio marino, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados, durante las fases de ejecución, explotación y en su caso durante la demolición o abandono del proyecto
d) Se incluirá un apartado específico que incluya la identificación, descripción, análisis y si procede, cuantificación de los efectos esperados sobre los factores enumerados en la letra c), derivados de la vulnerabilidad del proyecto ante riesgos de accidentes graves o de catástrofes, sobre el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes, y sobre los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, en caso de ocurrencia de los mismos, o bien informe justificativo sobre la no aplicación de este apartado al proyecto.
Para realizar los estudios mencionados en este apartado, el promotor incluirá la información relevante obtenida a través de las evaluaciones de riesgo realizadas de conformidad con las normas que sean de aplicación al proyecto.
Para este objetivo, podrá utilizarse la información relevante disponible y obtenida a través de las evaluaciones de riesgo realizadas de conformidad con otras normas, como la relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los intervengan sustancias peligrosas (SEVESO), así como la normativa que regula la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares. En su caso, la descripción debe incluir las medidas previstas para prevenir y mitigar el efecto adverso significativo de tales acontecimientos en el medio ambiente y detalles sobre la preparación y respuesta a tales emergencias (Anexo VI, Parte A,7)
En España, esta norma es el Real Decreto 840/2015, de 21 septiembre, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Este Real Decreto tiene por objeto la prevención de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, así como la limitación de sus consecuencias sobre la salud humana, los bienes y el medio ambiente.
En el caso de las Evaluaciones de Impacto Ambiental Simplificadas, la ley prevé en su artículo 45.1,f) que el promotor incluya en el documento ambiental un apartado específico con la identificación, descripción, análisis y si procede, cuantificación de los efectos derivados de la vulnerabilidad del proyecto ante riesgos de accidentes graves o de catástrofes, sobre el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes y sobre los probables efectos adversos significativos sobre el miedo ambiente, en caso de ocurrencia de los mismos, o bien informe justificativo sobre la no aplicación de este apartado al proyecto”.
Además, la Ley 9/2018 ha ampliado la relación de los informes que debe solicitar preceptivamente el órgano sustantivo en el procedimiento de evaluación ambiental ordinaria, añadiendo a los que ya se exigían el Informe de los órganos con competencias en materia de prevención y gestión de riesgos derivados de accidentes graves o catástrofes, en su caso. (Artículo 37.2)
Sin duda, la incorporación a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental del análisis de los riesgos ante accidentes graves de la instalaciones afectadas por la Normativa SEVESO y la gestión de los riesgos que se asumen, ha supuesto un avance en ese carácter preventivo que caracteriza a esta herramienta del Derecho Ambiental que es la Evaluación de Impacto Ambiental, que como hemos señalado al principio tiene como objetivo hacer compatible el desarrollo tecnológico/económico con la preservación de los recursos naturales y también la gestión de los riesgos que ciertamente conlleva el progreso. Sin embargo, la aplicación efectiva de esta previsión normativa no ha estado, ni está, exenta de lagunas en la práctica, provocada fundamentalmente por la necesidad de una coordinación y comunicación más ágil entre los órganos administrativos competentes (órgano sustantivo, ambiental, protección civil, ordenación del territorio), la falta de recursos en las Administraciones pero, sobre por la ausencia de desarrollo en la mayoría de las Comunidades Autónomas de la normativa relativa a la gestión de los riesgos industriales y su inclusión en los procedimientos ambientales. Esto provoca retrasos en la tramitación de los procedimientos y dificulta la aprobación de proyectos industriales en muchos territorios.
Afortunadamente, observamos un claro compromiso por parte de las distintas Administraciones Públicas y los profesionales que en ellas trabajan por hacer frente a este esfuerzo de coordinación y simplificación de los procedimientos, que permitan a las empresas participar en lo que se ha dado en llamar la Nueva Estrategia Industrial Europea, que persigue una reindustrialización sostenible de Europa que nos permita hacer frente a los grandes retos energéticos, entre otros, que enfrentamos.
Maria Jovita Garcia Collado
Consultora. Experta Universitaria en Derecho Medioambiental
Ambienta45
